民法通则规章制度定程序条例,安徽驾考合1制度被叫停

来源:湖南广播电视台-《法制周报》  《法制周报》记者
李俊杰  向政府红头文件挑刺,如今来说,已不再遥不可及。此外,在湖南,红

“红头文件”因往往套着象征权威的“红头”而得名,泛指政府机关发布的措施、指示、命令等非立法性文件,长期以来都是各级行政机关实施行政管理活动的重要抓手。

用“红头文件”合法性审核,给依法行政上“保险栓”

来源:湖南广播电视台-《法制周报》

实践中“红头文件”的产生数量最多、使用范围最广,可其中存在的“任性”问题也最为突出。近期,作为规范“红头文件”重要依据的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》两部行政法规,迎来了2002年施行以来首次修改,修改后条例自2018年5月1日起施行。

议论风生

  《法制周报》记者 李俊杰

“红头文件”的治理事关法治政府建设的成败,如何推动国家立法的精神有效落地贯彻到各地的实践中,也考验着各级政府的智慧。目前,多地已就治理“红头文件”展开积极探索。

所谓治理“红头文件”,本质还是规制权力。

  向政府红头文件挑刺,如今来说,已不再遥不可及。此外,在湖南,“红头文件”的终身制也被打破,最长寿命5年,而标注了“暂行”、“
试行”的规范性文件有效期则为两年,有效期满,文件将自动失效。

严格审查,逢错必究

“复婚不准操办酒席”“全县卷烟销售必须达到25100箱”“副科级以上干部须替开发商卖房”……近年来,“奇葩红头文件”频现,但这些有望被终结。

  众所周知,规范性文件又被称为“红头文件”,这些“红头文件”关系群众切身利益,也是政府权威的象征。然而,当前一些地方“红头文件”却突出存在着杂、乱、多、不规范等问题,甚至成了部门争权、乱收费的依据。

“红头文件”合法性审查机制,是防止行政规范性文件逾越“红线”的防火墙。

据新华社报道,近日,国务院办公厅印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》,要求建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制,确保所有行政规范性文件均经过合法性审核。

  根据《湖南省行政程序规定》,公民认为规范性文件违法的,可以向有关人民政府法制部门提出审查申请。“《湖南省行政程序规定》确立了规范性文件的有效期制度,如果规范性文件存在错误,相关部门必须纠正。目前,全省各级各部门的规范性文件实行统一登记、统一编号、统一公布的管理,有效控制了违法规范性文件的出台,实现了对行政权力的源头控制。”湖南省人民政府法制办主任许显辉在接受记者采访时说。

2017年,贵州省政府法制办收到贵州省润黔水利商会关于各地州市、县政府及部门制发的《会议纪要》《通知》等形式的规范性文件进行合法性审查的申请,并收到省政府督查室转办反映修改、废止该类文件的网民留言。

据了解,这是我国第一次从国家层面对行政规范性文件(也就是俗称的“红头文件”)合法性审核机制的主体、范围、程序、职责、责任等,做出全面系统的规定。

  法学教授

经审查并会同省发展改革委、财政、国税等有关主管部门研究,法制办发现部分市、州政府,县政府及部门制发的涉及企业注册登记和缴纳税款的《会议纪要》《通知》等规范性文件与有关法律、法规和国家政策不一致,影响了正常的市场经济秩序和市场公平竞争。

就如何遏制“红头文件”乱象,在立法、司法和行政上都有动作。譬如,1999年制定的《行政复议法》,赋予了行政复议机关对规范性文件附带审查的权力;2015年新修改的《行政诉讼法》,明确司法机关可附带审查。

  向红头文件发起挑战

为此,省法制办及时制发纠错通知,要求涉及此类行为的政府和部门要立即组织开展相关规范性文件修改、废止工作,立即停止执行违法的规范性文件,及时消除了由此带来的负面影响。

现实中,一些地方法制机构“备案审查”,已形成固定做法。如2017年以来,贵州省政府法制办通过按月组织备案审查,共集中审查269件规范性文件,并将有关结果在门户网站上向社会公布等。

  2008年12月7日,一封挂号信从湘潭大学寄出,寄信人落款为湘潭大学法学院副教授、法学博士欧爱民和该院的14名硕士研究生,邮寄地址是湖南省人民政府法制办公室。

2017年以来,贵州省政府法制办按月组织对各市州政府和省直各部门报备的规范性文件进行备案审查,共对269件规范性文件进行集中审查,提出38件审查意见,并将审查通过的规范性文件目录及时在门户网站上向社会公布。

但是,对审核主体、审核内容、审核方式等不够明确,也在一定程度上制约了“红头文件”的治理效果。

  这封只有薄薄几页纸的书面申请材料,承载的使命却是向一项制度发起挑战。

“为确保行政规范性文件不逾‘红线’,贵州在对规范性文件的审查中,实行‘逢文必审’和‘逢错必纠’,严格设定‘紧箍咒’。”贵州省法制办党组书记、主任唐林说,“明确要求政府或部门规范性文件必须经本级政府或本部门法制机构进行合法性审查,未经合法性审查的,不得发文。凡与法律、法规规章相抵触的,坚决予以纠正。”

审视这次的《指导意见》,一个很大的亮点,就是规范了审核主体。从之前的做法看,对规范性文件的内部审核,既有行政复议机关,也有政府法制机构,而各个地方的做法也存在差异。根据《指导意见》,各级人民政府及其部门要明确具体承担规范性文件合法性审核工作的部门或者机构,并对不同层级、不同情形作出了规定。归口上的规范统一,有利于形成治理“红头文件”的合力。

  在欧爱民看来,此举并非一时冲动,他们在课堂探讨中国规范性文件审查时萌生这一想法,希望能有一次“实战演练”。

及时清理,增强统一性和权威性

明确审查内容,是《指导意见》的又一亮点。在今年5月份国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》“列举规定”的基础上,《指导意见》又对行政规范性文件范围作了“排除规定”,明确“制定主体是否合法”“是否超越制定机关法定职权”“是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形”等审核内容,对审核内容的精准定位,便于审核机关有的放矢,提高对规范性文件的审核效益。

  师生们将目光瞄准了《湖南省机动车驾驶人培训考试管理暂行规定》,这个由湖南省公安厅、交通厅联合制定的暂行规定从2007年4月1日起施行,其中第2条明确规定,“公安机关交通管理部门只受理省道路运输管理机构审核的机动车驾驶培训机构的报考手续”,这就意味着,公民要想考取驾驶证,前提条件是先到驾校进行培训,这种捆绑模式被称为驾考合一,目前在全国很多省份普遍存在。湘潭大学法学院师生们正是从这句话中发现了违法嫌疑。

历史形成的“红头文件”繁多芜杂,如果行政规范性文件清理不及时,极易导致整个行政规范性文件体系不配套、不协调,从而影响行政规范性文件在适用上的统一性和权威性。

合法性审核,如何规范程序乃是关键。根据《指导意见》,完善合法性审核的工作流程,规定起草单位报送合法性审核的材料要求,区分两种报送审核程序,明确规定合法性审核时限,一般不少于5个工作日,最长不超过15个工作日等,要求“不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核”“未经合法性审核或者经审核不合法的,不得提交集体审议决策”等,并规定了追责情形。明确“如何审”,有利于规范审核机关的具体操作,体现审核工作的权威性。

  按照湖南的市场行情及惯例,通过驾校考驾照,费用在3400元左右,而通过“直考”考取驾照,只要技术熟练不补考,只需花610元的考试费及工本费。

2017年福建省政府将《福建省技术市场管理条例》等13件省级地方性法规、省政府规章列为废止项目,将《福建省行政事业性收费管理条例》《福建省环境保护条例》等13件法规列为提请省人大常委会审议的项目,并将《福建省海洋环境保护条例》等28件列入计划;将《福建省矿产资源监督管理办法》等13件省政府规章列入修改项目。

治理“红头文件”,本质还是为了规制权力。在持续立法的基础上,构建“红头文件”合法性审核机制,为行政权力打造更坚固的制度笼子,指向一个行政必须依法、权利更有保障的法治政府。

  于是,欧爱民与学生们便向湖南省法制办书面提出了对《暂行规定》的审查申请,请求撤销《暂行规定》这一规范性文件。

事实上,这些包括“红头文件”在内的法规规章能得到清理,正是福建委托第三方评估清理省级地方性法规、省政府规章的成果。福建省政府法制办有关负责人介绍,2015年以来由该省法制办牵头组织,委托厦门大学、福州大学、福建师范大学、华侨大学4所高校,对党的十八大以前制定颁布的217件省级地方性法规、省政府规章进行全面评估清理。

□欧阳晨雨

  在媒体的报道中,此举被称之为自《湖南省行政程序规定》施行以来,公民针对“红头文件”的合法性所启动的第一案。

据了解,4所高校最后形成省级地方性法规评估清理报告133件,省政府规章评估清理报告84件,评估清理报告共计320余万字。共提出法条修改意见4000余条,其中加强和改进政府立法工作的意见810余条,涉及立法结构调整、立法瑕疵补正、文字表达改进等诸多方面。

  欧爱民在接受记者采访时表示,这个暂行规定违反了两点,一是违反上位法,公安部第91号令只对公民申领驾驶证规定了身体和年龄两个条件,并不要求必经驾校;二是违背《行政许可法》,增设了法律所没有的许可条件,另外《行政许可法》也规定政府不能强制性培训。据此两点,师生们提出了合法性审查申请。

“这是近年来我省规模最大的一次法律研究类政府购买服务,也是政府部门首次以竞争性磋商的方式购买法律研究类服务。”福建省政府法制办有关负责人表示,其评估清理的范围之广、跨度之大在全国也属罕见。

  “驾考合一造成公民申请驾照的经济成本增加,贿赂考官的现象更是屡禁不止。”欧爱民认为,破除“驾照捆绑驾校”制度,意味着从管理部门到企业的一条利益链的断裂。这对于还公民驾驶技术学习的自主选择权,无疑意义重大。

立法听证汇民智

  2009年4月14日,湖南省政府法制办复函,采纳师生意见,一是这一文件是暂行规定,有效期只有两年,它从2007年4月1日实施,到2009年4月1日已失效,二是存在违法问题,不符合上位法的规定,于是省政府法制办向省公安厅、交通厅发出停止执行《湖南省机动车驾驶人培训考试管理暂行规定》的函。

在大城市土地稀缺、楼价高企的今天,地下空间扩张在所难免,如何平衡消防安全利益与市民的居住、从业利益,也是摆在政府面前的一大难题。

  尽管湘潭市直考通过率仅为11.6%,与驾校考试60%以上的通过率形成强烈反差。(法制周报新闻热线:0731-84802117)欧爱民还是坚持认为,破除“驾考合一”制度是《湖南省行政程序规定》实施以来所取得的一个重要成果,也是湖南省行政法治进程的一个标志性事件,具有重要的法治意义。

2017年9月27日,广州市政府法制办在官方网站、微信公众号、官方微博以及网络媒体上发布了《关于举行〈广州市消防规定〉立法听证会的公告》,向社会各界公布了举行立法听证会的时间、地点、听证事项、报名方法等内容,并向社会公开征集15名听证代表参加听证会。

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